2022년 3월, 175개국이 환경외교에서 좀처럼 보기 어려운 일을 해냈다. 플라스틱 오염을 끝낼 법적 구속력 있는 협약을 만들자는 데 만장일치로 합의한 것이다. 파리기후협정 이후 가장 중요한 환경 협정이라는 평가까지 나왔다. 그로부터 4년이 넘게 지났지만, 그 협약은 여전히 존재하지 않는다. 협상단은 다섯 차례 회의를 열고 두 번의 연장 회기를 더했으며, 스스로 정한 2024년 시한을 넘겼고, 2026년 현재 협상은 사실상 멈춰 선 채 교착을 풀 길을 찾는 비공식 회의로만 명맥을 잇고 있다.
그렇다면 무슨 일이 있었던 걸까. 목표에 대한 거의 만장일치의 합의는 어쩌다 수단을 둘러싼 교착으로 무너졌을까. 짧게 말하면 이렇다. 플라스틱 오염이 문제라는 데는 모두가 동의하지만, 해법이 '플라스틱을 덜 만드는 것'인지 아니면 '이미 만들어진 플라스틱을 더 잘 관리하는 것'인지에는 거의 아무도 합의하지 못한다. 화학물질·재원·표결 규칙 문제가 그 위에 겹치면서, 이 하나의 이견만으로도 협약을 멈춰 세우기에 충분했다. 이 글은 협상이 어쩌다 여기까지 왔는지, 각 진영이 실제로 무엇을 주장하는지, 그리고 과학이 무엇을 말해주고 무엇은 말해주지 못하는지를 정리한다.
목차
- 획기적 결의에서 멈춰 선 협상 테이블로
- 핵심 대립축 — 생산을 줄일까, 폐기물을 치울까?
- 화학물질, 폴리머, 그리고 게임의 규칙
- 과학이 실제로 말해주는 것
- 네 갈래 시나리오, 무엇을 지켜볼까
획기적 결의에서 멈춰 선 협상 테이블로
출발 신호는 2022년 3월 2일 나이로비에서 채택된 유엔환경총회(UNEA) 결의 5/14였다. 이 결의로 175개국은 정부간협상위원회(INC)에 "플라스틱의 전 생애주기(full life cycle)"를 다루는 법적 구속력 있는 문서를 만들도록 위임했다 [출처: UNEP, 2022]. 바로 이 '전 생애주기'라는 표현이 갈등 전체의 씨앗이다. 넓게 읽으면 원료 플라스틱 생산이라는 상류까지 거슬러 올라가고, 좁게 읽으면 폐기물·재활용·제품 설계에서 멈출 수 있다. 결의는 야심 찬 시계도 걸어두었다. 2024년 말까지 협약을 완성한다는 것이었다.
초반의 위원회는 빠르게 움직였다. INC-1은 2022년 말 우루과이 푼타델에스테에서 열렸고, 파리(2023), 나이로비(2023), 오타와(2024)가 뒤를 이었다. 결정적인 다섯 번째 회기 INC-5는 2024년 말 대한민국 부산에서 소집됐고, 이 회기가 결승선이 될 예정이었다. 그러나 그렇게 되지 않았다. 170개가 넘는 대표단은 협약이 플라스틱 생산량을 제한해야 하는지를 두고 교착에 빠진 채 합의 없이 회의장을 떠났다. 파나마가 주도해 생산을 "지속가능한 수준"으로 줄이자고 한 초안은 유럽연합(EU)과 영국을 포함해 100개국 이상의 지지를 받았지만 간극을 메우지 못했다. 대표단은 "의장 텍스트(Chair's Text)"를 출발점으로 건져 올리고 재개회기를 잡았다 [출처: Al Jazeera, 2024].
그 재개회기인 INC-5.2는 2025년 8월 5일부터 14일까지 제네바에서 열렸다. 이 회기도 실패했다. 마지막 24시간 동안 자발적이고 국가가 스스로 정하는 조치를 중심으로 한 두 개의 초안이 테이블에 올랐지만, 강한 협약을 밀어붙이던 국가들은 둘 다 너무 약하다며 거부했다 [출처: IISD Earth Negotiations Bulletin, 2025]. 이후 의장은 자리에서 물러났다. 대표단이 2026년 2월 7일 하루짜리 조직 회의 INC-5.3을 위해 제네바로 돌아왔을 때는 실질 협상을 전혀 하지 못했고, 그날은 오직 신임 의장으로 칠레의 Julio Cordano(훌리오 코르다노)를 선출하는 데만 쓰였다 [출처: UNEP, 2026]. 2026년 3월에는 로드맵이 나왔다. 그해 내내 일련의 비공식 회의를 열되 여기에는 2026년 6월 30일부터 7월 3일까지 나이로비 논의가 포함되고, 다음 공식 협상 회기는 2026년 말이나 2027년 초를 목표로 한다는 것이었다 [출처: Climate Home News, 2026]. 이 글을 쓰는 시점까지 완전한 협약 문안은 합의되지 않았고, 다음 공식 회기의 시점과 결과도 아직 정해지지 않았다.
핵심 대립축 — 생산을 줄일까, 폐기물을 치울까?
외교적 수사를 걷어내면 핵심 다툼은 단순하다. 한쪽 진영은 플라스틱을 덜 만들지 않고서는 플라스틱 오염을 끝낼 수 없다고 본다. 다른 쪽은 협약이 만들어진 뒤의 플라스틱을 더 나은 재활용과 폐기물 체계로 관리하는 데 초점을 맞추고, 목표는 나라마다 스스로 정하게 해야 한다고 본다.
첫 번째 진영은 고암비션 연합(High Ambition Coalition to End Plastic Pollution)으로 조직돼 있다. 노르웨이와 르완다가 공동의장을 맡은 60개국 이상의 모임이다. 이들은 2040년까지 플라스틱 오염을 끝내는 것을 목표로 하며, 플라스틱 생산 감축을 선택이 아니라 필수로 여긴다 [출처: High Ambition Coalition, 2025]. 논리는 이렇다. 생산은 계속 늘어날 전망이고, 폐기물 체계는 이미 감당하기 벅차며, 새로 쏟아지는 물질의 밀물을 하류의 어떤 청소로도 따라잡을 수 없다는 것이다.
두 번째 진영에는 사우디아라비아, 러시아, 이란, 쿠바처럼 석유와 플라스틱을 많이 생산하는 주요 국가들이 포함되며, 이들은 이른바 유사입장 그룹(Like-Minded Group)이라 불리는 블록을 이뤘다. 이 진영은 협상이 재활용과 폐기물 관리에 집중하고 각국이 자국의 약속을 스스로 정하게 해야 한다고 주장하며, 생산에 대한 구속력 있는 상한은 넘지 않을 레드라인으로 본다 [출처: Lowy Institute, 2025]. 이들의 논거는 경제만이 아니다. 플라스틱은 값싸고 튼튼한 소재로 의료·식품보존·위생 전반에 얽혀 있으며, 유용한 소재를 원천에서 조이기보다 플라스틱이 환경으로 새어 나가는 하류에서 개입하는 편이 효율적이라는 것이다.
여기서 무엇이 검증됐고 무엇은 아닌지를 분명히 해둘 필요가 있다. 대부분의 플라스틱이 화석연료로 만들어진다는 것은 문서로 확인된 사실이며, 이는 생산 제한을 산유국 경제와 곧바로 연결한다. 그렇다고 누구의 나쁜 의도를 가정할 필요는 없다. 두 입장 모두 공개된 논거 그대로 서술할 수 있다. 한쪽은 공급을 줄이는 것을 우선하고, 다른 쪽은 폐기물 관리와 필수라고 보는 소재에 대한 접근성 유지를 우선한다. 협약이 멈춰 선 것은 어느 한쪽이 명백히 옳아서가 아니라, 이 둘이 문제를 바라보는 진짜로 다른 이론이기 때문이다.
화학물질, 폴리머, 그리고 게임의 규칙
생산을 둘러싼 다툼이 표제이긴 하지만, 그 아래에는 관련된 두 개의 쟁점이 더 깔려 있다. 첫째는 화학물질이다. 플라스틱에는 수천 종의 첨가제가 들어가고 그중 일부는 유해하다. 고암비션 협상단은 협약이 공통 규제와 단계적 퇴출의 대상이 되는 "우려 화학물질(chemicals of concern)"과 1차 플라스틱 폴리머(primary plastic polymers)의 글로벌 목록을 정하기를 원한다. 생산국들은 구속력 있는 글로벌 목록에 반대하며 그런 선택은 나라별로 하는 편을 선호한다. 첨가제가 플라스틱의 독성과 재활용 가능성을 좌우하기 때문에, 기술적으로 들리는 이 논쟁은 사실 생산 논쟁의 또 다른 전선이다.
둘째는 절차이고, 어쩌면 가장 조용한 협약 파괴자일지 모른다. INC는 대체로 컨센서스로 운영돼 왔는데, 이는 실제로는 소수의 완강한 반대국이 다수가 지지하는 문안을 막을 수 있다는 뜻이다. 고암비션 국가들은 컨센서스가 실패할 때 표결로 결정할 수 있게 하자고 밀어붙였고, 다른 쪽은 컨센서스를 고수한다. 이것은 각주 수준의 문제가 아니다. 협약이 통과되는 데 만장일치가 필요하다면 그 협약의 천장은 가장 소극적인 참가국이 정하게 되며, 이는 가장 강한 제안들이 막판에 번번이 녹아내리는 이유 중 하나다 [출처: IISD Earth Negotiations Bulletin, 2025]. 신임 의장이 이 의사결정 규칙을 어떻게 다루느냐가 어떤 실질 조항 못지않게 중요할 수 있다.
재원 문제는 이 모든 것을 관통한다. 개발도상국들은 생산이든 화학물질이든 폐기물이든 어떤 의무든 이행하려면 자금과 기술이 필요하다는 점을 분명히 해왔고, 그 재정 메커니즘을 누가 얼마나 부담하도록 설계하느냐는 범위·야심 수준과 더불어 끈질긴 걸림돌 중 하나였다.
과학이 실제로 말해주는 것
정치 이면에는 규모에 관해서는 튼튼하고 인체 피해에 관해서는 아직 약한 근거의 몸통이 있다. 규모에 관한 수치는 심각하게 다투어지지 않는다. OECD(경제협력개발기구)는 2019년 약 4억 6,000만 톤이던 전 세계 플라스틱 사용량이 정책이 바뀌지 않으면 2060년 약 12억 3,100만 톤으로 거의 세 배가 될 것으로 전망한다 [출처: OECD, 2022]. 오늘날 전 세계에서 재활용되는 플라스틱 폐기물은 약 9%에 불과하고, 22%는 관리 부실 상태로 투기되거나 노천에서 소각되거나 자연으로 새어 나간다. 2019년에는 약 610만 톤의 플라스틱 폐기물이 수생 환경으로 흘러들었고 170만 톤이 바다에 도달한 것으로 추정된다 [출처: OECD, 2022]. 이 전망에서 재활용은 따라잡지 못한다. 재생(2차) 플라스틱은 2060년에도 전체의 약 12%에 그칠 것으로 예상된다. 이 수치들이 '플라스틱을 덜 만들자'는 주장의 실증적 척추다.
인체 건강에 관한 그림은 가장 신중해야 할 대목이다. 헤드라인이 근거를 앞질러 가기 쉬운 지점이기 때문이다. 미세·나노플라스틱은 혈액, 폐, 태반, 동맥 플라크 등 인체 곳곳에서 광범위하게 검출됐고, 그 검출 자체는 사실이다. 훨씬 덜 확립된 것은 그것이 질병을 일으키느냐다. 노출과 피해를 구분하는 것이 여기서는 승부의 전부다.
가장 많이 인용되는 최근 연구가 이 점을 잘 보여준다. 2024년 New England Journal of Medicine(NEJM) 논문에서 연구진은 경동맥에서 플라크를 외과적으로 제거한 환자 257명을 추적했다. 그중 58.4%의 플라크에서 미세·나노플라스틱이 발견됐고, 34개월에 걸쳐 이 환자들은 심근경색·뇌졸중·사망 위험이 상당히 높았으며 위험비(hazard ratio)는 4.53이었다 [출처: New England Journal of Medicine, 2024]. 이는 눈에 띄는 연관이며 진지하게 받아들일 만하다. 그러나 이것은 관찰연구로, 플라스틱과 심혈관 사건이 함께 나타났다는 것을 보여줄 뿐 플라스틱이 그 사건을 일으켰다는 것을 보여주지는 못한다. 두 집단 사이의 다른 차이가 영향을 줬을 수도 있다. 저자들 스스로도 인과의 증명을 주장하지 않았다.
더 넓은 문헌도 같은 자리에 서 있다. 인체 근거를 검토한 종설들은 건강 결과에 관한 직접 데이터가 소표본에서 나온 매우 제한적이고 대체로 상관 수준의 것이라고 본다. 반면 플라스틱이 어떻게 해를 끼칠 수 있는지를 시사하는 기전 근거의 대부분은 사람에게 자동으로 옮겨지지 않는 동물·실험실 연구에서 나온다 [출처: Environmental Science & Technology, 2025]. 소규모 연구들이 태반의 미세플라스틱 수치를 낮은 출생 체중과 연결하고 치매 환자의 뇌에서 높은 입자 수를 발견하기도 했지만, 이것들은 초기의 연관 신호이지 확정된 인과가 아니다. 정직한 요약은 이렇다. 노출은 광범위하고 위해로서 생물학적으로 개연성이 있으나, 특정한 인체 피해에 대한 근거는 시사적일 뿐 아직 입증되지 않았다. 이 불확실성은 문제를 무시할 이유가 아니라 정확하게 서술할 이유다.
네 갈래 시나리오, 무엇을 지켜볼까
이제 어디로 갈까. 크게 세 갈래 길이 보이고, 여기에 계속 표류할 가능성이 더해진다. 첫째, 협상단이 구속력 있는 생산 상한을 빼고 폐기물 관리·제품 설계·재원을 중심에 둔 더 좁은 타결에 이르는 길이다. 이런 협약은 생산국에는 훨씬 받아들일 만하고 고암비션 진영에는 훨씬 실망스러울 것이며, 그들은 이름만 협약이라 부를 것이다. 둘째, 다수가 컨센서스를 포기하고 표결로 더 강한 협약을 채택하되 주요 생산국이 불참할 수 있음을 감수하는 길로, 협약의 글로벌 도달 범위를 대가로 치른다. 셋째, 비공식 회의가 돌파 없이 그저 이어지면서 진짜 합의가 2027년 혹은 그 이후로 미끄러지는 길이다.
매 회기를 다 들여다볼 여유가 없는 독자라면, 몇 개의 이정표가 이 이야기를 대신 말해준다. 2026년 중반 나이로비 비공식 논의가 되풀이된 입장 표명이 아니라 어떤 수렴을 만들어내는지 지켜보라. 다음 공식 회기가 실제로 언제 잡히는지 지켜보라. 의사결정 규칙이 어떻게 처리되는지 지켜보라. 컨센서스냐 표결이냐가 어떤 최종 문안이든 그 강도를 조용히 결정하기 때문이다. 그리고 초안 속 두 표현, "1차 플라스틱 폴리머"와 "우려 화학물질"의 운명을 지켜보라. 이 표현들이 살아남느냐 지워지느냐가 협약이 여전히 상류의 생산까지 닿는지, 아니면 청소로 후퇴했는지를 드러낼 것이다. 175개국이 합의한 목표는 바뀌지 않았다. 끝내 어떤 협약이 나오든 그 성격을 규정할, 아직 풀리지 않은 물음은 세계가 플라스틱을 덜 만들 의지가 있느냐, 아니면 더 많은 플라스틱을 관리하는 데 그칠 것이냐다.